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Migration et parlements

Écrit par SANGO. Publié dans Non catégorisé

Conférence de Djibouti sur le rôle des parlements

dans la gestion des mouvements migratoires. Djibouti : 15-16 février 2016

 

Migrations et parlement

Ambassadeur Traoré Mélégué

Docteur en sciences politiques

Ancien Président de l’Assemblée nationale

du Burkina Faso

 

 

 

Introduction

 

  • Pendant longtemps la question des migrations a été vue sous le seul angle des mouvements sociaux et des déplacements de populations. Elle a été appréhendée principalement dans la posture des sociologues, des anthropologues, des ethnologues et des historiens. Par ailleurs, au plan institutionnel dans les Etats, la problématique demeure aujourd’hui, prise en charge essentiellement par les exécutifs.
  • Les évolutions des dernières décennies montrent à cet égard, des mutations majeures, qui amènent à radicalement changer la vision que l’on doit avoir de la question des migrations. Et à cet égard, il est important que les parlements et les parlementaires se conçoivent et y interviennent en tant qu’acteurs, allant au-delà des fonctions traditionnelles des assemblées. Pour eux, la question se pose au double plan de la problématique (I) et de l’action parlementaire elle –même (II).

 

I-                  La problématique

Il est coutumier d’opposer migrations internes et migrations internationales. En droit international, les unes sont qualifiées de


 

 

  • mouvement de personnes déplacées lorsque celui-ci n’est pas le fait d’une volonté de partir des populations concernées. Les émigrés ne sont donc identifiés comme tels, que s’ils traversent les frontières.
  • Cette distinction rend plus aisé le traitement du phénomène, mais elle est largement arbitraire à certains égards, car la césure n’est pas toujours aussi nette que les apparences le laissent croire. D’abord parce que les problèmes auxquels les migrants sont dans tous les cas confrontés, peuvent avoir beaucoup de points communs ; ensuite du fait que les mouvements de population à l’intérieur d’un territoire se transfèrent souvent au-delà des frontières. Les migrations massives des Maliens, des Nigériens et des Burkinabè en Côte-d’Ivoire, au Ghana, au Togo, au Bénin et en Guinée lors de la terrible sécheresse des années 1968-1975 au Sahel, ont illustré ce phénomène pour ce qui est de l’Afrique de l’Ouest.
  • Une analyse même sommaire du phénomène migratoire, doit donc intégrer les deux dimensions des mouvements.
  • Les effets et les produits des migrations doivent eux aussi être appréhendés de manière holistique. Beaucoup dépend en effet de la nature des migrations. Et les parlements qui prennent en charge la question migratoire ne peuvent le faire de manière appropriée s’ils ne prennent compte des différentes modulations du phénomène. Ils doivent donc le connaître. Car la faiblesse des parlements sur ce plan, tient au fait qu’ils connaissent peu ou mal la question migratoire. Or, ils ne peuvent s’approprier la thématique que s’ils ont une bonne connaissance du phénomène.
  • Au plan spatial, les migrations peuvent opérer soit dans la proximité ou la contiguïté des aires géographiques, soit en profondeur dans les Etats. C’est la distinction classique, bien connue, notamment en Afrique de l’Ouest, entre les sphères frontalières et l’espace territorial global des Etats.

 

 


 

 

  • Les aires d’installation des migrants ont par ailleurs une pertinence. En l’occurrence, selon que les immigrés se fixent dans les grandes agglomérations ou dans les zones rurales, leurs activités diffèrent. Mais surtout, leurs comportements et les modes opératoires dans les rapports avec le pays d’origine changent. L’action parlementaire ne sera pas identique dans les deux situations.
  • Beaucoup dépend donc du type d’activités que les immigrés mènent. Les exposés tout au long de cette conférence ont montré une grande diversité dans ce domaine. Les études commanditées par la Banque mondiale dans les années soixante-dix au Burkina Faso, pays emblématique s’il en est sur le plan des migrations, ont montré comment l’évolution s’est faite dans ce domaine. On est progressivement passé des migrations agricoles quasiment à 100%, à des migrations orientées vers l’activité industrielle et les services, y compris l’administration publique en Côte-d’Ivoire, au Ghana, et dans une moindre mesure, au Dahomey d’alors. Le Mali, le Niger et le Tchad ont connu la même évolution que le Burkina Faso.
  • La connaissance du phénomène migratoire se doit aussi d’intégrer le facteur temporel. Pendant plusieurs décennies, les migrations internationales en Afrique ont été temporaires. Les flux étaient portés par les activités saisonnières cycliques. Désœuvrés en saison sèche, de novembre à mai, les jeunes des villages des zones sahéliennes peu arrosées, partaient dans les régions sylvestres méridionales pour ce qu’on appelait la traite du cacao ou du café. Ils travaillaient aussi dans les exploitations de bois. Puis ils revenaient au pays natal pour la saison agricole. Ce mouvement permettait aux migrants de s’équiper, d’équiper leurs familles et de faire face aux obligations sociales, telles que les fiançailles, les mariages, les funérailles, les grandes cérémonies traditionnelle.

 

 

  • Les transformations sont survenues avec la détérioration des conditions de vie des paysans, dues aux perturbations climatiques des années soixante-dix. De saisonnières, les migrations sont devenues semi-permanentes, et dans une troisième étape, définitives. Ce mouvement s’est produit en concomitance avec les mutations sociales.
  • En effet, alors que seuls les jeunes et les adultes non mariés émigraient autrefois, l’on a eu affaire avec le temps, à des départs en couple, puis au niveau de familles entières. Or il est facile d’observer, que plus ce mouvement s’accentue, plus cela signifie que les migrants partent pour une longue durée, puis pour toujours. Les mouvements deviennent définitifs et irréversibles, ce qui change radicalement les rapports avec les pays d’origine.
  • Doit également être pris en considération le facteur de la distribution globale des migrations, en la croisant avec la dimension géopolitique.
  • Il est important de rappeler un fait essentiel : les migrations en Afrique sont d’abord interafricaines. L’acuité des drames qui accompagnent actuellement les migrations à travers la Méditerranée dans le sens Sud-Nord, avec la surmédiation qu’elle induit, occulte complètement cette réalité. L’action des parlements ne peut l’ignorer ou même le négliger.
  • Sur dix-huit millions de Burkinabè, quatre à cinq millions ont émigré en Côte d’Ivoire, et deux millions au Ghana. Les Burkinabè constituent par ailleurs la première colonie étrangère au Mali et au Niger. Dans l’ensemble, sur la totalité des émigrés du Burkina Faso dans le monde, moins de deux cent mille sont partis hors d’Afrique. De telles projections ne sont certes pas valables pour tous les pays africains, mais la tendance générale est bien celle-là. Elle est d’ailleurs universelle : comme le montrent les exemples actuels de l’Afrique australe, du Moyen-Orient et du conflit syrien, les hommes émigrent d’abord dans leur voisinage immédiat.
  • Pour autant, on ne peut minimiser les changements majeurs qui se sont opérés au cours de la dernière décennie et qui marquent les migrations africaines. Il s’agit du départ de nombreux jeunes et même des familles entières d’Afrique, tentant dans des conditions souvent tragiques, de gagner l’Europe. Au –delà, de plus en plus de jeunes Africains émigrent principalement aux Etats-Unis et au Canada.
  • La problématique des migrations ne se limite certes pas au phénomène dans ses aspects structurels. Elle tient aussi à la manière dont on l’appréhende. Les migrations ne constituent pas une pathologie des mouvements humains ou sociaux. Elles sont un phénomène normal, quasiment incompressible, permanent dans l’histoire de l’humanité. C’est là une permanence de l’histoire.
  • Dès lors qu’une personne ou un groupe d’hommes et de femmes considèrent qu’ils peuvent mieux répondre à leurs besoins, notamment vitaux, ailleurs, que là où ils vivent, la tendance normale est de chercher à y aller.
  • La question de fond n’est donc pas de savoir ce qu’est l’émigration, mais celle de sa gestion. Celle-ci doit intégrer ce que l’émigration peut apporter en termes de développement, pour les pays qui génèrent les départs de population, mais aussi pour les Etats d’accueil. Alors que les transferts des revenus migratoires sont importants pour le Burkina et le Mali, le miracle ivoirien est en grande partie le faits des immigrés.
  • Dans cette perspective, la dynamique interne des Etats d’origine des migrants est déterminante. Elle est liée certes à la manière dont les émigrés eux-mêmes conçoivent leur action. Ils sont les premiers acteurs des initiatives qu’ils sont amenés à prendre. Mais elle dépend également des acteurs institutionnels que sont les gouvernements et les parlements.

 

 

I-                  L’action du parlement

 

  • La gestion de la question migratoire n’est pas véritablement inconnue des parlements ou ignorée par eux. Les assemblées des pays à forte migration s’en préoccupent régulièrement. Quant aux parlements internationaux et aux organisations interparlementaires, ils sont de plus en plus sensibles à cette question. On peut donc mettre en exergue quelques pistes de réflexion sur cette question.

 

1°- L’appropriation de la thématique des migrations

 

  • Comme pour la plupart des politiques publiques, la question migratoire entre dans le champ d’action normal des exécutifs. Mais même à ce niveau, elle est rarement appréhendée comme un domaine spécifique de l’action des gouvernements. Les exécutifs africains ont de fait tendance à la noyer dans le secteur global des questions sociales. Rares sont en Afrique les gouvernements qui créent au sein des départements ministériels, des directions spécialement chargées des migrations ou des migrants.
  • Même dans les pays où les départs vers l’étranger peuvent être massifs, leur prise en charge institutionnelle accuse des lacunes. Quant aux Etats qui accueillent des immigrants, ils ne sont pas non plus toujours portés à mettre en place des structures appropriées pour leur gestion.
  • Les gouvernements, tant de départ que d’accueil, sont beaucoup plus sensibilisés sur la question migratoire lorsque surviennent des évènements exceptionnels touchant aux migrants. De tels évènements se produisent dans les situations de conflits, de crises ou de catastrophes naturelles : guerres, sécheresses, inondations…
  • Les parlements quant à eux, ne sont donc pas d’emblée portés sur la prise en charge des enjeux de migrations. Les raisons en sont soit juridiques, soit institutionnelles ou même politiques. Comme pour d’autres domaines, la tendance est de considérer que de telles questions n’entrent pas dans le champ d’attributions habituel du parlement, les politiques publiques relevant constitutionnellement de la compétence des gouvernements.
  • Cette vision est erronée. Le Parlement et les parlementaires ont une légitimité forte à prendre en charge la question migratoire. La conférence organisée en juin 2008 à Bamako par le Comité Interparlementaire de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (CIP), avait mis en exergue cet aspect de l’action parlementaire. L’institution parlementaire de l’Union, le Parlement Panafricain et les parlements nationaux, avaient affirmé en quoi il était illusoire pour les gouvernements de prétendre obtenir des résultats déterminants ou durables sur un terrain aussi sensible, sans l’implication des assemblées.
  • Mais il revient d’abord aux parlements eux-mêmes de s’approprier la problématique migratoire et d’en faire de leurs préoccupations. La chambre parlementaire devrait ainsi se forger une vision des questions de migration, élaborer l’approche y relative et s’organiser en conséquence.
  • La vision intégrera ce que l’on attend des migrations elles-mêmes et comment les parlementaires conçoivent ce que pourrait être leur apport au développement national.
  • Cela suppose un renversement complet de la vision que l’on a del’émigration, mais aussi de l’immigration, dans la perspective du parlement. Il s’agit dès le départ, d’appréhender les flux migratoires comme un facteur de développement, et pour les foyers qui les génèrent, et pour les Etats d’accueil. On touche ici à la dimension politique globale de l’action parlementaire. Une véritable réflexion doit être menée par chaque chambre parlementaire sur cette question.
      

    °- La connaissance du phénomène

     
    • Les parlements et les parlementaires, sauf pour ceux qui sontspécialistes de ces questions ou qui s’y intéressent particulièrement, connaissent mal les problèmes de migration. La deuxième étape de la démarche doit en conséquence, consister pour le parlement, à connaître les différentes dimensions des migrations. Au sein de l’Assemblée, une cellule spécialisée peut être créée à cet effet.
    • Il est important à cet égard, de rassembler un maximumd’informations scientifiques. Le parlement n’agira efficacement que s’il dispose de données fiables et actualisées et sur les migrations : leurs origines, leur ampleur, leur structure, les pays d’accueil, leurs retombées sociales et économiques ou politiques… Les ministères de l’Action sociale et de la Planification disposent en général d’un état des lieux complet dans ce domaine. Le parlement fera donc appel à leur expertise. Sur ce type de question, la relation entre exécutif et législatif doit être permanente.
     

    3°- Le parlement s’organise en conséquence

     
    • La prise en charge de la question des migrations a une traductionstructurelle au sein d’une assemblée. Elleconsiste pour le parlement à mettre en place une structure pour s’en occuper, ou à faire en sorte que les structures existantes en soient responsables. Il est essentiel en tout cas, que l’une ou l’autre des commissions générales ait la question migratoire parmi ses attributions.
    • Dans les chambres parlementaires des pays à forte émigration, la structure peut avoir un caractère plus affirmé. Elle devrait avoir des relations fonctionnelles étroites avec les administrations de l’exécutif chargées des problèmes migratoires.
    • Mais on peut aller plus loin. L’expérience montre que chaque fois que le parlement a l’ambition d’intervenir sur un enjeu, quel qu’il soit, son efficacité dépend de l’expertise dont il dispose. Il en est des enjeux migratoires comme d’autres. Il est de ce fait indiqué pour le parlement, de se doter d’un personnel qualifié, notamment d’assistants et d’experts parlementaires formés sur les migrations.
       
      • C’est à partir de ses attributions centrales que le parlement peut agir le plus efficacement en matière migratoire. Le pouvoir de légiférer relève de ces attributions. C’est à ce niveau que l’intervention d’une assemblée peut avoir une portée durable.
      • Dans les pays africains-ils ne sont pas les seuls-la législation prend très peu en compte l’activité des émigrés, même quand comme cela a été relevé lors de cette conférence, ils contribuent fortement au financement du développement. L’encadrement de l’épargne migratoire et des investissements qu’elle permet est un axe particulièrement indiqué en ce qui concerne les lois. On est ici en présence de l’un des secteurs où il est aisé pour les parlementaires de faire des propositions de lois.
       

      5°- L’exploitation des pouvoirs financiers du parlement

       
      • Même quand un parlement a des attributions de contrôle limités, ou des pouvoirs législatifs ouverts à l’intervention de l’exécutif, il détient en général un pouvoir lourd en matière financière. Il peut donc exploiter ses pouvoirs financiers et budgétaires en matière de politiques migratoires.
      • Il ne s’agit certes pas de financer les migrations, celles-ci étant par définition le résultat d’options privées. Mais il revient aux chambres parlementaires de faire en sorte que le dispositif budgétaire de l’Etat lié à la politique migratoire soit approprié.
      • Un aspect spécifique sur ce plan, a trait aux actions que le gouvernement entreprend auprès des émigrés pour les sensibiliser à investir dans leurs pays d’origine. Le parlement agira de sorte que les ressources nécessaires à ce type d’activité soient budgétisées. L’action de sensibilisation peut être du reste être conjointe.
       

      6°- L’action transfrontalière

       
      • Ces dernières années, à la faveur des crises qui secouent plusieurs régions d’Afrique, la coopération transfrontalière est devenue un champ d’intervention des parlementaires. Tous les acteurs des circonscriptions administratives et des collectivités locales frontalières y sont impliqués. Généralement les parlementaires des zones de frontières jouent un rôle de premier plan dans cette dynamique.
      • Dans certaines de ces zones, les activités agricoles ou commerciales menées par les nationaux émigrés dans un pays, alimentent le développement de leurs villages d’origine de l’autre côté de la limite territoriale. Le triangle Banfora (Burkina) – Sikasso (Mali) – Korhogo (Côte d’Ivoire) en offre un bon exemple, avec l’appui du PNUD. Les parlementaires des pays impliqués peuvent s’organiser dans ce domaine. A tout le moins, doivent-ils mener des concertations régulières.
       

      7°- L’animation sociale

       
      • Une caractéristique des transferts financiers des émigrés dans leurs pays d’origine, est la difficulté à les canaliser et à les rationaliser. Les émigrés, au prix le plus souvent de sacrifices inouïs, transfèrent l’épargne migratoire, soit dans les grandes villes où ils investissent dans l’immobilier, soit le plus généralement dans leur région d’origine. Mais un problème récurrent dans ce domaine tient uneutilisation rationnelle de l’épargne.
      • Les fonctions de base des députés et des sénateurs intègrent l’animation sociale. Les parlementaires sont des leaders sociaux dans leurs circonscriptions. Ils servent souvent de référence et peuvent à ce titre assister les migrants à orienter leurs investissements de manière productive, et pour eux, et pour leur collectivité.
       

      8°- Le contrôle des politiques publiques migratoires

       
      • Comme dans d’autres secteurs, il revient au parlement la mission de contrôler l’action de l’exécutif dans le sens d’orienter les politiques migratoires au bénéfice du développement. Les leviers dont disposent les représentants des populations sur ce plan, se situent à plusieurs niveaux.
      • Il s’agit de la politique globale du gouvernement. Le discours de politique générale du Premier ministre, et dans les systèmes ou cela existe, le discours sur l’état de la nation, offrent l’occasion aux parlementaires de s’informer et d’infléchir l’action de l’exécutif.
      • Les mécanismes plus spécifiques des questions écrites ou orales, ainsi que l’interpellation des ministres chargés des questions migratoires, permettent des interventions plus ciblées des parlementaires.
      • C’est aussi dans le cadre du contrôle parlementaire que se situe l’exécution par les gouvernements des engagements internationaux qu’ils prennent. Il revient au parlement de s’assurer périodiquement que le gouvernement mène sa politique migratoire en conformité avec les conventions auxquellesl’Etat est partie.
      • Entre enfin dans ce cadre, le dispositif institutionnel dirigé vers les nationaux qui ont émigré à l’étranger. Le parlement est tout à fait dans son rôle lorsqu’il incite le gouvernement à mettre en place les structures dédiées au suivi de ses citoyens qui émigrent. C’est le cas des différents ministres ou des secrétariats permanents chargés des nationaux de l’extérieur.
       

      9°- Diplomatie parlementaire et intégration régionale

       
      • Les rapports entre parlements peuvent jouer un rôle positif en matière migratoire. Dès le début du parlement au Burkina Faso, l’Assemblée nationale a établi une tradition : des missions d’élus nationaux se rendaient régulièrement en Côte d’Ivoire et au Ghana, pour rencontrer les Voltaïques. De telles missions ont souvent été initiées certes par suite d’évènements majeurs tels que les troubles de Tabou. Ceux-ci avaient provoqué en décembre 1999, le départ de vingt –cinq mille Burkinabè du Sud –Ouest de la Côte d’Ivoire. Mais plus généralement, ces missions permettent de sensibiliser les émigrés burkinabè à contribuer au développement de leur pays.
      • C’est aussi dans ce sens que les parlements peuvent et doivent être au plan migratoire comme dans d’autres domaines, parmi les principaux acteurs de l’intégration régionale.
       

      Conclusion

       
      • Il est tentant, lorsqu’on aborde la question des migrations dans la posture des parlements, de ne privilégier que la dimension politique. L’important de celle-ci est indéniable. Mais elle n’est pas la seule. Le parlement, pour d’évidentes raisons qui tiennent à la nature et à l’étendue de ses missions, a vocation à intervenir, y compris au plan opératoire, dans le champ des questions de migration. Ses interventions ne seront toutefois efficaces, que si elles se fondent sur une vision et une politique déterminée, conçue et mise en action par le parlement.
       

 

 

 

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